Heft 44: Armut in Frankfurt

1992 | Inhalt | Editorial | Leseprobe

Thomas von Freyberg

Städtische Modernisierung und soziale Polarisierung
Anmerkungen zur Armutsentwicklung in Frankfurt/Main

Vorbemerkungen

Der Modernisierungsprozeß der vergangenen zwei Jahrzehnte hat das Gesicht Frankfurts tiefgreifend verändert. Das moderne Frankfurt aber bietet kein übersichtliches, einheitliches Bild, und in der Widersprüchlichkeit aktueller Frankfurt-Bilder spiegelt sich beides wohl wider: die realen Brüche der Modernisierungsprozesse und unsere Schwierigkeiten, Widersprüche, Gegensätze, Unübersichtlichkeiten auszuhalten und zusammenzudenken. Fast triumphierend hieß es beispielsweise am 30. Januar 1992 im Kommunalpolitischen Situationsbericht des Frankfurter Oberbürgermeisters (1):

Unsere Stadt Frankfurt am Main sei auf dieses Europa gut gerüstet. Wirtschaftlich entwickele sich die Stadt außerordentlich positiv, und das Interesse am Wirtschaftsstandort Frankfurt sei ungebrochen. Darüber hinaus sei Frankfurt eine internationale Kulturstadt, die ihre Wirkung innerhalb wie außerhalb der Stadt-, Landes- und Bundesgrenzen entfalte; und die Rhein-Main-Region sei auf dem besten Wege, im Europa der Regionen ein kulturelles Zentrum zu bilden. Auch angesichts der gegenwärtig nicht sehr günstigen wirtschaftlichen Voraussetzungen sei Frankfurt der Herausforderung, wachsende Aufgaben mit knapperen Mitteln zu bewältigen, durchaus gewachsen und habe mit dem Doppelhaushalt 1992 und 1993 in dieser Zeit des Umbruchs eine sichere finanzielle Grundlage geschaffen. Ziemlich zum gleichen Zeitpunkt, am 3. Februar 1992, skizzierte Bernd Hausmann, Stadtentwicklungsplaner, ein Frankfurt-Bild, das denkbar wenig Ähnlichkeiten aufweist mit dem seines "obersten Dienstherrn" (2): Der vielgepriesene Frankfurter Boom habe gar nicht in Frankfurt am Main stattgefunden, sondern draußen, vor den Toren der Stadt, im Umland. Die positiven Entwicklungsmomente auf dem Frankfurter Arbeitsmarkt seien den Bewohnern des Umlandes zugute gekommen, denn dort, im ruhigen, grünen Umland wohnten zwei Drittel aller in Frankfurt arbeitenden Ingenieure, Naturwissenschaftler, leitenden Angestellten und Banker. Die Kosten aber dieser wirtschaftlichen Dynamik konzentrierten sich bei den Bewohnern Frankfurts: Die fünf Prozent Beschäftigtenzuwachs in Frankfurt a.M. zwischen 1987 und 1990 habe für Frankfurt eine zwei prozentige Abnahme der Frankfurter Erwerbstätigen und eine 18 prozentige Zunahme der Einpendler gebracht. Wirtschafts- und Bevölkerungsstruktur Frankfurts entwickelten sich auf höchst problematische Weise auseinander. Kurz und überspitzt: die wirtschaftliche Entwicklungsdynamik Frankfurts erhöhe rasant die Einpendlerzahlen, produziere in der Frankfurter Erwerbsbevölkerung eine hohe Rate von Langzeitarbeitslosigkeit und Sozialhilfeabhängigkeit, forciere den Druck auf den Wohnungsmarkt und sei mit fatalen finanziellen Folgen für die Stadt verbunden: steigende Sozialausgaben, tendenziell sinkende Steuereinnahmen -und das vor dem Hintergrund einer bundesweit einmalig hohen Verschuldung Frankfurts.

Derartige "Stadtbilder" - zumal wenn sie mit Prognosen verbunden sind - stehen fast immer, ob sie es wollen oder nicht, in unmittelbarer Nähe zu parteipolitischen Konzeptionen von städtischer Politik, und jeder, der sich an der Produktion solcher "Stadtbilder" beteiligt, begibt sich zwangsläufig auf den Markt politischer Kontroversen über die "richtige" Politik - ein Markt, der zwar öffentlich, aber wenig offen ist, der geprägt ist von Lagermentalitäten und Parteiloyalitäten, und der gerade jene Haltung einer kritischen Offenheit am wenigsten zuläßt, die angesichts der unklaren aktuellen Umbruchsituation am nötigsten wäre.

Dies gilt nicht zuletzt auch für jene, die die Armutsentwicklung in Frankfurt zum Gegenstand ihrer Skizzen machen. Der Zwang zu Schwarz-Weiß-Bildern, zur Verleugnung oder Dramatisierung scheint hier besonders groß zu sein, denn noch immer ist Armut ein Ärgernis und Armut im Reichtum ein Skandal. Deshalb scheint es sinnvoll, diesen Anmerkungen zur Armutsentwicklung einige Thesen und Gegenthesen voranzustellen, Annahmen über mögliche Zusammenhänge von Armut und Reichtum in Frankfurt.

Ganz offensichtlich brachte der städtische Modernisierungsprozeß beides hervor, wachsenden Reichtum und zunehmende Armut. Doch recht unterschiedliche, auch gegensätzliche Annahmen über die Entwicklungsdynamik von "Armut im Reichtum" sind denkbar.

Eine "harte" Polarisierungsthese geht davon aus, daß der städtische Modernisierungsprozeß tiefe soziale Spaltungen und sozialräumliche Trennungen hervorbringt, und daß die Gräben zwischen Armen und Reichen zunehmend tiefer werden. Die städtische Gesellschaft gerät in einen Prozeß fortschreitender Polarisierung, der das breite Feld mittlerer sozialer Schichten aufreibt - wer es nicht schafft, nach oben zu kommen, ist zunehmend bedroht, nach unten abzusinken. Ihre Ergänzung findet diese Polarisierungsthese in der Behauptung, daß städtische Politik, indem sie den Modernisierungsprozeß fördere, jene Mittel binde, die notwendig wären, um soziale Ungleichheit zu bekämpfen. Die Verteilung städtischer Ressourcen und die Ausrichtung politischer Entscheidungen im Dienst der Modernisierung tragen dazu bei, daß die Stadt sich in arme und reiche Regionen, die städtische Bevölkerung sich in Modernisierungsgewinner und -verlierer spaltet. Da die "Gewinne" aus dieser Entwicklung für die Stadt selber aber in krassem Mißverhältnis zu den "Kosten" stehen, produziere die Stadt auf lange Sicht mit der zunehmenden sozialen und sozialräumlichen Polarisierung ihre eigene finanzielle Verarmung.

Eine "harte" Kompensationsthese hält dagegen: Allein der städtische Modernisierungsprozeß schaffe die Voraussetzungen dafür, daß die unvermeidbaren Kosten des allgemeinen Strukturwandels sozialverträglich verteilt und abgefedert werden können, daß der in Phasen raschen gesellschaftlichen Wandels drohende Polarisierungs- und Marginalisierungsprozeß nicht eskaliert, sondern zeitlich gestreckt, sozial entschärft und sozialpolitisch in seinen Folgen aufgefangen werden kann. Indem Kommunalpolitik mit ihren Ressourcen und Entscheidungen den Prozeß städtischer Modernisierung gezielt fördere, trage sie bei zur Steigerung des öffentlichen und privaten Reichtums, was Voraussetzung dafür sei, daß die Opfer des Modernisierungsprozesses versorgt werden können. Die quantitative und qualitative Seite städtischer Sozialpolitik im weitesten Sinn sei ganz wesentlich abhängig vom Erfolg städtischer Modernisierungspolitik.

Einige Thesen "mittlerer Reichweite" versuchen die harte Ausschließlichkeit dieser beiden extremen Annahmen zu vermeiden: Nicht eine sich zuspitzende Zweiteilung der städtischen Gesellschaft zeichne sich ab, vielmehr finde eine Dreiteilung statt - in Modernsierungsgewinner (die neuen städtischen Wohn- und Arbeitseliten), in Modernisierungsdulder (die breiten städtischen Mittelschichten) und in Modernisierungsverlierer (die verschiedenen Armutsgruppen). Auch sei nicht das absolute Ausmaß an Armut, sondern die Relation von Armut im Reichtum das Signum der modernen Stadtentwicklung; und diese "relative Deprivation" sei es, was über politische und soziale Sprengkraft verfüge. Schließlich wird darauf hingewiesen, daß nicht der Reichtum die neue Armut hervorbringe. Die modernen Armutsgruppen seien nicht Opfer von "Ausbeutung" und ungerechter Verteilung zwischen Kapital und Arbeit, sondern eher unbrauchbare Restgruppen, die den Anforderungen des modernen Arbeitslebens nicht genügen, auf dem Arbeitsmarkt nicht oder nicht mehr "Vermittelbare" - Alleinerziehende, Kranke, Alte, Unangepaßte usw.

Thesen zum Strukturwandel der Frankfurter Wirtschaft

Es ist naheliegend, daß sich die Annahmen über die Armutsentwicklung in Frankfurt vorrangig auf den Zusammenhang mit den Modernisierungsprozessen der Frankfurter Wirtschaft beziehen, entscheidet doch noch immer die Position auf dem Arbeitsmarkt ganz wesentlich über die soziale Position der Individuen. Es ist also nicht verwunderlich, daß die Entwicklung der Frankfurter Wirtschaft insbesondere in ihrer Bedeutung für die Armutsentwicklung extrem kontrovers eingeschätzt wird.

Eine "harte" Verdrängungs- und Polarisierungsthese behauptet, daß der Prozeß der "Tertiärisierung" der Frankfurter Arbeitsstätten Armut und Verelendung produziere und - auf lange Sicht - für die ganze Stadt mit höchst bedrohlichen ökonomischen Risiken und ökologischen Belastungen verbunden sei. Dieser Tertiärisierungsprozeß schaffe eine riskante industrielle "Monostruktur" an Arbeitsplätzen, deren Folge eine verstärkte Konjunkturanfälligkeit der städtischen Ökonomie sei. Durchaus lebens- und konkurrenzfähige Unternehmen des sekundären, verarbeitenden Sektors würden gewaltsam und nicht ohne Zutun der Stadt verdrängt, und mit ihnen wichtige und wertvolle Sektoren beruflicher Qualifikation entwertet. Dieser zweifache - politisch forcierte - Prozeß des Ausbaus tertiärer und des Abbaus sekundärer Arbeitsstätten schaffe krasse Diskrepanzen in der Qualifikationsnachfrage auf dem Arbeitsmarkt: hohe Nachfrage nach bestimmten (z.T. sehr hohen, z.T. sehr niedrigen) beruflichen Qualifikationen einerseits und sehr niedrige Nachfrage nach den zahlreich vorhandenen mittleren Berufsqualifikationen, vor allem in den verarbeitenden Sektoren. Diese Monostruktur der Frankfurter Wirtschaft dränge aber nicht nur zahlreiche "mittlere" Qualifikationsgruppen aus dem Arbeitsmarkt und in die Arbeitslosigkeit, sie schließe systematisch einen guten Teil von Jugendlichen vom Zugang zum Arbeitsmarkt aus - vor allem Jugendliche aus den unteren Schichten, familien- und schulgestörte Jugendliche und solche aus ausländischen Familien. Die Zerstörung der Vielfalt von Ausbildungsangeboten produziere so recht unmittelbar eine neue Schicht von Armen. Alles in allem bewirke der "Tertiärisierungsprozeß" eine scharfe Polarisierung zum einen zwischen den "Arbeitsplatzinhabern" und den Arbeitslosen, zum anderen zwischen den neuen "Arbeitseliten" und den neuen "Arbeitslumpen" in ungeschützten sweat-jobs. Kurz und zusammengefaßt lautet diese These: Der sich in Frankfurt rasant vollziehende Prozeß des "industriellen Umbaus" schließt große Teile des Frankfurter Qualifikationsangebots vom Arbeitsmarkt aus, und zwar die Teile mittlerer beruflicher Qualifikation. Er sorgt langfristig für eine scharfe Polarisierung von hochqualifizierten Arbeitskräften auf der einen Seite und nicht - oder nur noch in bad-jobs vermittelbaren Arbeitskräften auf der anderen; unter Rezessionsbedingungen ist eine solche Arbeitsmarktsituation extrem anfällig und gefährdet. Die Gegenthese setzt auch hier auf die Kompensation: Sie bestreitet energisch, daß der industrielle Modernisierungsprozeß in Frankfurt eine konjunkturanfällige Monostruktur der Frankfurter Wirtschaft hervorbringe. Wohl habe sich Frankfurt im vergangenen Jahrzehnt weitaus dynamischer entwickelt als andere Wirtschaftszentren des "alten" Bundesgebietes, was aber die Größenordnung der Wirtschaftssparten anbelange, so sei die Frankfurter Wirtschaft wesentlich gleichmäßiger aufgebaut als die der anderen Städte (3). In allen Wirtschaftssektoren habe es generell eine Verschiebung der Qualifikationsanforderungen nach oben gegeben, in Richtung: Disposition, Planung, Forschung, Entwicklung, Innovation. Dieser Wandel sei die Voraussetzung auf nationaler und kommunaler Ebene, die wichtige wirtschaftliche Rolle Frankfurts zu sichern - und damit die Ressourcen zu schaffen, um die "Opfer" dieses Prozesses, sei es über Qualifizierungsmaßnahmen, sei es über Sozialhilfe, zu "entschädigen". Mögen in Phasen raschen Umbruchs Polarisierung und soziale Ungleichheit rasch zunehmen, langfristig wird auf "höherer" Ebene eher ein Angleichungsprozeß greifen. Einige Zahlen zum Strukturwandel der Frankfurter Wirtschaft sollen ein wenig die Schwierigkeiten der Interpretation verdeutlichen:

1. Die Anzahl der Arbeitsplätze in Frankfurt wuchs zwischen 1950 und 1961 um 64,1 Prozent überdurchschnittlich stark an (nach Düsseldorf +89,6% und Köln +66% an dritter Stelle unter den westdeutschen Großstädten); die Beschäftigtenzunahme zwischen 1961 und 1970 lag mit +10,7 Prozent zwar deutlich niedriger als in den fünfziger Jahren, war aber dennoch überdurchschnittlich hoch (nach München +11,2% an zweiter Stelle); die Jahre 1970 bis 1987 brachten zunächst einen Arbeitsplatzabbau und anschließend eine erneute Zunahme und insgesamt für Frankfurt (im Unterschied zu allen westdeutschen Großstädten) ein Plus an Arbeitsplätzen von +2,5 Prozent (4). Dieses 2,5 Prozent-Wachstum ist das Resultat aus (a) einer starken Abnahme vollzeitbeschäftigter Männer; (b) einer leichten Zunahme vollzeitbeschäftigter Frauen; (c) einer leichten Zunahme teilzeitbeschäftigter Männer; und (d) einer starken Zunahme teilzeitbeschäftigter Frauen (5). Zwischen 1987 und 1990 lag Frankfurt mit einem Beschäftigungsgewinn von 5,5 Prozent hinter West-Berlin (+6,5%) und vor Köln, Hamburg und München.

2. Diese Entwicklung der Frankfurter Arbeitsplätze ist qualitativ durch einen tiefgreifenden Strukturwandel geprägt, der zum einen die Relationen zwischen den Wirtschaftssparten, zum anderen die internen Qualifikationsstrukturen umwälzte. Der sogenannte Tertiäre Sektor (Handel, Verkehr, Nachrichtenübermittlung, Kreditinstitute, Versicherer, Dienstleistungen von Unternehmen und Freien Berufen, Organisationen ohne Erwerbszweck, Gebietskörperschaften und Sozialversicherung) bot 1950 mehr als der Hälfte (52%) aller in Frankfurt Beschäftigten Arbeitsplätze und umfaßt heute gut drei Viertel der Frankfurter Arbeitsplätze (76%). Der Sekundäre Sektor (Verarbeitendes Gewerbe und Baugewerbe), der 1950 knapp die Hälfte der Frankfurter Beschäftigten erfaßte, expandierte zwar, absolut gesehen, bis 1960, ging aber seit 1970 stark zurück (auf knapp 23% 1987). Dieser Strukturwandel war in den vergangenen 20 Jahren besonders markant. Zwischen 1970 und 1990 wurden im sekundären Sektor etwa 75000 Arbeitsplätze in Frankfurt abgebaut, während der tertiäre Sektor etwa 95 000 Arbeitsplätze hinzugewann. Die IG-Metall sieht hier eine gefährliche Entwicklung zur Monostruktur, die "die Stadt für große Teile der Arbeiter und Angestellten unbewohnbar" machen, die "soziale und kulturelle Vielfalt" Frankfurts zerstören und schließlich aus Frankfurt eine "Stadt der ganz Reichen und der ganz Armen" machen werde (6). Der "frankfurter statistische bericht" S. H. 51, '89 dagegen spricht von einer "ausgewogenen" Wirtschaftsstruktur, "die als überaus günstig gemischte Zusammensetzung der Wirtschaftsbereiche ... sowie durch bedeutende wachstumsträchtige Wirtschaftsabteilungen charakterisiert werden" könne, und belegt dies durch den Vergleich mit anderen Großstädten (7). Der Eindruck einer bedrohlichen Entwicklung zur wirtschaftlichen Monostruktur muß wohl relativiert werden, allein schon wegen des "Externalisierungseffektes". Nach Schätzung Bernd Hausmanns beruhe ein guter Teil Zunahmen im tertiären Sektor auf der Auslagerung tertiärer Teilbereiche (z.B. innerbetrieblicher Reinigungsdienste) aus dem sekundären in den tertiären Sektor, seien also nur statistische "Umbuchungen". Nur etwa 50 Prozent der Zuwächse im Dienstleistungsbereich seien vermutlich reale Arbeitsplatzgewinne (8).

3. Mit diesem Strukturwandel der Frankfurter Wirtschaft war ein scharfer Wandel der Qualifikationsanforderungen verbunden, der sich aus zwei Entwicklungen speiste, aus der quantitativen Gewichtsverschiebung zwischen sekundärem und tertiärem Sektor und aus den qualitativen Strukturveränderungen in beiden Sektoren. So sank in den achtziger Jahren im Frankfurter Verarbeitenden Gewerbe die Zahl der in den Fertigungsberufen Beschäftigten überdurchschnittlich rasch um fast 22 Prozent, während sie in den F.- und E.-Berufen um etwa 32 Prozent anstieg. Generell sank hier die Zahl der Geringqualifizierten um gut 35 Prozent; die Zahl der Hochqualifizierten wuchs um 25 Prozent. 1989 waren nur etwas mehr als ein Viertel der in der Frankfurter Industrie Beschäftigten in der Produktion tätig (9). Der Wandel der Qualifikationsstruktur im tertiären Sektor Frankfurts ist offensichtlich durch Polarisierungstendenzen geprägt: rasches Anwachsen qualifizierter Angestellter und Zunahme von peripheren, ungeschützten Arbeitsverhältnissen. Teilzeitarbeitsplätze nahmen 1970 - 1987 um 83 Prozent zu, die Abteilung "Gebäudereinigung, Abfallbeseitigung u. a." gewann mehr als 10000 Arbeitsplätze ( +95%) und die "Dienstleistungen für Unternehmen" hatten die stärksten Zunahmen (+28449 Arbeitsplätze, +89%). Diese Polarisierungstendenzen sind mit hohen Armutsrisiken verbunden. Peter Bartelheimer weist darauf hin, daß "gerade in Frankfurt mit seinen hohen Lebenshaltungskosten ... in den Dienstleistungsberufen mit hohen Teilzeitanteilen eine eigenständige Existenzsicherung besonders schwierig" sei. Im Einzelhandel, in der Heimbetreuung, in den Gesundheitsberufen liege das Frankfurter Einkommensniveau nur auf oder unter der Höhe des Landesdurchschnitts, was auf "hohe Anteile an extrem ungeschützter Beschäftigung (z. B. 470,- DM-Verträge)" zurückgeführt werden könne (10).

Offenkundig ist, daß die Frankfurter Stadtteile unterschiedlich stark durch den wirtschaftlichen Strukturwandel betroffen waren: Während zwischen 1970 und 1987 die Zahl der Beschäftigten im gesamten Stadtgebiet um 13600 zunahm, sank in einigen Stadtteilen die Beschäftigtenzahl beträchtlich, so im Bahnhofsviertel - 10991 (-31,2%), im Gallusviertel -17210 (-30,1%), im Ostend -8923 (-27,1%) und in Fechenheim -3296 (-15,5%) (11). Nicht weniger deutlich sind die Unterschiede der Belastung durch den Strukturwandel, vergleicht man deutsche und ausländische Arbeitnehmer in Frankfurt: Nach der Rezession Anfang der achtziger Jahre stieg die Zahl der versicherungspflichtigen deutschen Beschäftigten in Frankfurt rasch wieder an (1985 auf den Stand von 1977), während die der ausländischen Beschäftigten bis 1986 weiter fiel, und auch 1990 noch unter dem Stand von 1977 lag. Zwischen 1980 und 1990 stieg die Zahl der versicherungspflichtigen Deutschen in Frankfurt um +8,7 Prozent, die der Ausländer aber sank um -14,3 Prozent.

In zunehmendem Maß rücken krisenhafte Entwicklungen auf dem Frankfurter Wohnungsmarkt in den Mittelpunkt der Armutsdebatte. Vom Wohnungsnotstand ist die Rede und strenge Maßnahmen der Wohnraumbewirtschaftung werden gefordert. Daß ein enger Zusammenhang besteht zwischen den Entwicklungen auf dem Frankfurter Arbeitsmarkt und denen auf dem Frankfurter Wohnungsmarkt, ist kaum umstritten, weit auseinander gehen aber die Interpretationen und Prognosen. Eine "harte" Polarisierungs- und Verdrängungsthese geht davon aus, daß der städtische Modernisierungsprozeß systematisch die krisenhaften Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt forciere, wodurch nicht nur die Spaltungen von Arm und Reich vertieft, sondern zunehmend breite Mittelschichten in die neue (Wohnungs-)Armut abgedrängt würden. Die städtische Standortpolitik unterstütze die fatalen Folgen des wirtschaftlichen Strukturwandels und verstärke den Sog der tertiären Arbeitsstätten in die Stadt mit ihren knappen Räumen. Der deshalb rasant steigende Bodenpreis fördere den potenten Büroflächenbau und bringe den Mietwohnungsbau zum Erliegen. Die politisch geförderte Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen reduziere obendrein das Angebot an Mietwohnungen auf dem Markt und unterstütze so die Spaltung von Arm und Reich in der Wohnbevölkerung.

Thesen zum Strukturwandel der Frankfurter Wohnbevölkerung

Das Erliegen des sozialen Wohnungsbaus und die systematische Reduktion des Angebots an Sozialwohnungen (Beendigung der Sozialbindung) führe zur Konzentration der absolut Armen in den Beständen des Sozialwohnungsbaus. Städtische Sanierungsprojekte wirkten in die gleiche Richtung: Wohnraum werde teuerer, vor allem verschiebe Wohnraum sich weg vom "billigen" Sektor der Bestandsmieten hin zum teueren Sektor der Bewegungsmieten, der Preissprung liegt mittlerweile bei ca. 200% und macht eine Kündigung in Frankfurt für die untere soziale Hälfte zur ökonomischen Katastrophe. Die extreme Spaltung des Wohnungsmarktes in Bestands- und Bewegungsmieten produziere obendrein einen breiten "Zwangskonsum" von Wohnraum bei Alleinstehenden, da ein Umzug in kleinere Wohnungen nach Ehetrennung, Auszug der Kinder usw. finanziell keinen Sinn gibt, und sorge auf der anderen Seite für hoffnungslose Überbelegungen (bei kinderreichen Familien). Langfristig schrumpft der "billige" Sektor der Bestandsmieten durch Umzug, Todesfälle, Kündigungen usw. und wächst der teure Sektor der Bewegungsmieten. Ein zunehmend großer Teil der städtischen Bevölkerung wird über kurz oder lang auf öffentliche Wohnzuschüsse angewiesen sein. Allgemein und zusammengefaßt lautet diese These: Der städtische Modernisierungsprozeß übt einen zunehmenden, katastrophalen Druck auf den Wohnungsmarkt aus. Die sukzessive Verknappung "bezahlbarer" Mietwohnungen produziert Wohnungsarmut und polarisiert die Frankfurter Wohnbevölkerung in "Reiche" und "Sozialhilfe-Abhängige". Die sozialräumliche Verdrängung an die Ränder der städtischen Gesellschaft bei den Armen und die Konzentration von Reichtum im Zentrum und in den Vortaunusgemeinden zeichnet sich ab.

Gegen diese harte These vom eskalierenden Wohnungsnotstand sind in jüngster Zeit eine Reihe von Argumente vorgetragen worden: Fast durchgehend sei in den letzten Jahrzehnten in Frankfurt die Zahl der Wohnungen stärker gestiegen als die Zahl der Einwohner, nur in den letzten beiden Jahren war - erstmalig seit Anfang der fünfziger Jahre - das Wachstum der Einwohnerzahl größer (13). Die Wohnungsversorgung habe sich in Frankfurt (wie auf Bundesebene) seit den fünfziger Jahren laufend verbessert, und zwar bezogen auf die Einwohnerzahl, aber auch auf die der Haushalte. Das beziehe sich sowohl auf die Wohnfläche als auch auf die Wohnausstattung. Die Wohnungsmieten seien zwischen 1968 und 1987 langsamer gestiegen als die durchschnittlichen Löhne und Gehälter. Kurz: in den letzten 20 Jahren seien die verfügbaren Einkommen der privaten Haushalte sowie die Einkommen aller sozialen Gruppen in der BRD stärker gestiegen als die durchschnittlichen qm-Mieten, und dies bei deutlicher Verbesserung der durchschnittlichen Qualität der Wohnungsausstattung. Unser Wohnungsproblem sei kein Mengenproblem, sondern ein Verteilungsproblem: Wir haben nicht zu wenig Wohnraum, sondern der vorhandene Wohnraum ist zu ungleichmäßig verteilt, und diese ungleiche Verteilung auf den Wohnungsmärkten spiegele genau die immer ungleicher werdende Einkommensverteilung. Die Eigentumsförderung, in die der weitaus größte Teil der Wohnungsbau-Subventionen fließt, schaffe keinen zusätzlichen Wohnraum, aber auch die Forderung nach "mehr Wohnungen" löse kein Problem. Ein verstärkter kommunaler Wohnungsneubau werde die Preise auf dem Wohnungsmarkt kaum beeinflussen und sei im übrigen angesichts des stark gestiegenen Zinsniveaus und der desolaten Finanzlage des Frankfurter Haushalts gar nicht durchführbar. Allein ein öffentlich geförderter Wohnungsbau für wirkliche Wohnungsnotstandsfälle, also für eng umrissene Zielgruppen, sei sinnvoll und notwendig (14).

Auch hier mögen einige Zahlen die Schwierigkeiten einer gesicherten Interpretation verdeutlichen:

1. Die Zahl der Frankfurter Einwohner nahm in den fünfziger Jahren stark zu (+150000), um etwa 30 Prozent, blieb in den sechziger Jahren fast konstant bei ca. 700000 und ging bis Mitte der achtziger Jahre um etwa 12 Prozent (-87000) zurück. Seitdem wächst die Zahl der Frankfurter wieder an, von 612061 (1984) auf 644865 (1990), um 5,4 Prozent. Die City verlor in den siebziger und achtziger Jahren anteilmäßig die meisten Bewohner (etwa 25%), aber auch die übrigen Wohngebiete innerhalb des Alleenrings hatten kaum geringere Abnahmen (über 20%), während die Stadtgebiete außerhalb des Alleenrings nur etwa 10 Prozent ihrer Einwohner einbüßten. Gleichwohl ist das Kerngebiet Frankfurts (innerhalb des Alleenrings) noch immer das "Ballungsgebiet" der städtischen Wohnbevölkerung - auf vier Prozent der Stadtfläche wohnen 15 Prozent der Einwohner, und mit fast 10000 Einwohnern pro qkm ist dieses Kerngebiet viermal so dicht besiedelt wie das übrige Stadtgebiet. Von einer Entvölkerung der inneren Stadt kann also kaum die Rede sein, eher von einer relativen Angleichung zwischen Innenstadt und "Reststadt".

2. Die Bevölkerungszunahme in den fünfziger Jahren ging zu 96 Prozent auf Wanderungsgewinne zurück, größtenteils Zuzüge aus der DDR (1961 waren fast 15%, also 100000 Frankfurter, ehemalige DDR-Bewohner, 10% waren Vertriebene und fast 5% waren Ausländer). Nach dem Bau der Mauer in Berlin bezog Frankfurt seine Neueinwohner zunehmend aus dem Ausland, der Ausländeranteil betrug 1970 10,4 Prozent, 1980 lag er bei 21,4 Prozent und 1990 bei 24,3 Prozent. In den vergangenen 20 Jahren wuchs die Zahl der Ausländer in Frankfurt um 83500 an, während die Zahl der Deutschen in Frankfurt bis 1985 um etwa 150000 abnahm. Das Muster dieser zweifachen Bewegung bis Mitte der achtziger Jahre sah etwa so aus: Wer es sich leisten konnte, zog ins Frankfurter Umland und machte Platz für die neue soziale Unterschicht, die ausländische Wohnbevölkerung. Seit etwa 1985 (Ausnahme war 1988) aber ist auch bei den deutschen Frankfurtern eine positive Wanderungsbilanz sichtbar, was auf verschiedene Faktoren zurückgeführt werden könnte: Die Attraktivität Frankfurts als Wohnort nahm aufgrund von Sanierungen und Modernisierungen zu; die Bau- und Mietpreise im Umland stiegen rasch an; sowohl in Frankfurt als auch im Umland spaltete sich der Wohnungsmarkt in Bestandsmieten und Bewegungsmieten, was jeden Umzug mit finanziellen Mehrbelastungen verbindet; in den vergangenen 20 Jahren sank die Mobilität der Frankfurter Wohnbevölkerung drastisch, die Zahl der wohnungsbedingten Umzüge sowohl innerhalb der Stadt (1974 waren es fast 66000) als auch aus der Stadt ins Umland (1973 waren es fast 22000) ging um die Hälfte zurück (15).

3. Die quantitative Seite des Verhältnisses von Frankfurter Wohnbevölkerung und Frankfurter Arbeitsbevölkerung ist unter den westdeutschen Großstädten einmalig: auf 621379 Frankfurter Einwohner kamen 1987 558852 in Frankfurt Beschäftigte, was eine Relation von 90 Beschäftigten auf 100 Einwohner bedeutet (in München betrug 1987 diese Dichte 72 auf 100, in West-Berlin 48 auf 100 und in Essen 41 auf 100). Die Entwicklung aber des Verhältnisses von Wohn- und Arbeitsbevölkerung in Frankfurt war durch unterschiedliche "Bewegungen" geprägt: in den fünfziger Jahren wuchs die Einwohnerzahl (+34%) fast halb so stark wie die Zahl der in Frankfurt Beschäftigten (+64%). Die Relation Einwohner zu Beschäftigten stieg von 0.58 auf 0.71; in den sechziger Jahren sank die Einwohnerzahl (-2%), die der Beschäftigten in Frankfurt a.M. aber stieg (+10,7%), was die Relation von 0.71 auf 0.81 erhöhte. Zwischen 1970 und 1987 sank die Einwohnerzahl (-21,7%), die der Beschäftigten in Frankfurt aber stieg weiter an (+3,3%), was jene Relation von Beschäftigten zu Einwohnern auf die Höhe von 0.90 trieb. Über die schwerwiegenden ökonomischen (Arbeits- und Wohnungsmarkt) und ökologischen (Pendlerströme) Konsequenzen dieser extremen Relation wird noch zu reden sein. Zuvor aber noch einige - relativierende - Daten zur Entwicklung des Verhältnisses von Einwohner und Beschäftigten: In der City sank zwischen 1970 und 1987 sowohl die Zahl der Einwohner (-25,5%) als auch die der dort Beschäftigten (-15,1%); in den übrigen Gebieten innerhalb des Alleenrings sank die Zahl der Einwohner (- 22,5%) und auch die der Beschäftigten ging etwas zurück (- 0,8%). Für den städtischen Kernbereich stieg also die Relation Beschäftigte zu Einwohner stark an, was aber verbunden war mit einer (wenn auch unterschiedlichen) Abnahme sowohl der Einwohner- als auch der Arbeitsplatzdichte. Nur in den "restlichen" Stadtgebieten wuchs die Beschäftigtenzahl zwischen 1970 und 1987 (+9,1%) bei sinkender Einwohnerzahl (-9,2%), die Relation von Beschäftigten zu Einwohner stieg hier von 0.60 auf 0.72.

4. Zwar gingen im Frankfurter Kernbereich die Einwohner- und Beschäftigtenzahlen zurück, zugleich aber stieg der Raumverbrauch je Einwohner drastisch. Zwischen 1968 und 1987 wuchs der durchschnittliche Wohnraumverbrauch pro Einwohner in Frankfurt von 25 qm auf 34 qm (Bund und Umland liegen mit 36 qm bzw. 37 qm knapp höher); einer Abnahme der Frankfurter Wohnbevölkerung in diesem Zeitraum von -8 Prozent steht also eine Zunahme des Pro-Kopf-Wohnraumverbrauchs von +26,5 Prozent gegenüber.

5. Zwei Entwicklungslinien sind wesentlich mitverantwortlich für die Wohnungsnot in Frankfurt, der langfristige Trend zum Einpersonenhaushalt und der Wohnraumzwangskonsum, der durch die Spaltung des Wohnungsmarktes in Bestands- und Bewegungsmieten bedingt ist. In den vergangenen 20 Jahren hat sich die Haushaltsgrößenstruktur in Frankfurt dramatisch verändert. 1970 gab es in Frankfurt 37,64 Prozent Ein-Personenhaushalte, 1987 waren es 49,38 Prozent (16). Aber nur 15 Prozent des Frankfurter Wohnungsbestands sind Wohnungen mit 1-2 Räumen (17). Die wohnungspolitische Regulierung des Frankfurter Wohnungsmarktes führte zu einer wachsenden Kluft zwischen Bestands- und Bewegungsmieten. In Frankfurt liegen die auf dem Markt angebotenen Wohnungen im Mietpreis bis zu zweimal so hoch wie die durchschnittlichen Bestandsmieten (18). Die dadurch erzwungene Immobilität auf dem Wohnungsmarkt ist mit Ursache eines Wohnraum-Zwangskonsums insbesondere bei den Ein- und Zwei-Personenhaushalten.

6. Verschärfend auf die Frankfurter Wohnungssituation wird sich die Entwicklung der öffentlich geförderten Wohnungen auswirken. Zwar wuchs deren Anteil von 21,8 Prozent (1968) auf 23 Prozent (1987), absolut gesehen aber sank die Zahl der neu errichteten Sozialwohnungen von 30754 (1958-1968) auf 12355 (1969-1978) und auf 5280 (1979-1987) (19). Da in den nächsten Jahren vor allem die bis 1957 gebauten Sozialwohnungen (ca. 23000 Wohnungen) aus der Sozialbindung fallen, ist ein erheblicher Bestandes zu befürchten. Besonders die Stadtteile mit überdurchschnittlichem Altbestand (1949-1957) sind hiervon betroffen, wie: Altstadt, Dornbusch, Sachsenhausen-Süd, Bockenheim, Gallusviertel, Nordend-West, Gutleutviertel, wo der Anteil des Wohnungsaltbestandes zwischen 99 Prozent und 55 Prozent liegt (20).

Thesen zur sozialen Polarisierung in Frankfurt a.M.

Die These, daß der städtische Modernisierungsprozeß die soziale Polarisierung in Frankfurt a.M. vorantreibe, beruft sich zum einen auf die problematische Auseinanderentwicklung von Wirtschaftsstruktur und Bevölkerungsstruktur und nimmt zum anderen an, daß diese Diskrepanz sich krisenhaft verschärft. Zusammengefaßt lautet diese These: der wirtschaftliche Strukturwandel Frankfurts hat in den vergangenen 20 Jahren die quantitativen und qualitativen beruflichen Anforderungen auf dem Frankfurter Arbeitsmarkt umgewälzt; der Strukturwandel der Frankfurter Wohnbevölkerung war unfähig, sich den Anforderungen des Arbeitsmarkts anzupassen. Die fatalen Folgen liegen auf der Hand: die Frankfurter Wirtschaft kann ihre Beschäftigten zunehmend nur noch von außerhalb rekrutieren - das Anwachsen der Berufseinpendlerströme ist die ökologisch und ökonomisch fragwürdige Folge; die auf dem Frankfurter Arbeitsmarkt vorhandenen Berufsqualifikationen dagegen werden zunehmend entwertet - ein hoher Sockel von Langzeitarbeitslosigkeit und Sozialhilfeabhängigkeit ist die soziale Folge; die hohe Nachfrage nach externen Arbeitskräften produziert einen wachsenden Druck auf den Frankfurter Wohnungsmarkt, der zum einen durch die zunehmende Attraktivität von Frankfurt als Wohnort und zum anderen durch die sinkenden freien Wohnkapazitäten im Umland verstärkt wird - das Anwachsen von Wohnungsnot ist eine weitere soziale Folge. Beide sich gegenseitig forcierende Entwicklungen auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt treiben die soziale Polarisierung zwischen Armen und Reichen und die sozialräumliche Polarisierung zwischen armen Stadtregionen und reichen Vierteln auf die Spitze, während gleichzeitig aufgrund sinkender Einnahmen (Gewerbesteuer) und steigender Ausgaben (Sozialleistungen) und extrem hohem Schuldenberg der Stadt die Handlungsspielräume kommunaler Politik (des Gegensteuerns) verschwinden werden. Frankfurt wird, in Worten aus der Frankfurter IG-Metall (21), zu einer Stadt der ganz Reichen und der ganz Armen, zu einer Stadt mit potentiell schwersten sozialen Spannungen, die mit dem Verlust der sozialen Ausgeglichenheit auch ihre Attraktivität als Wirtschaftsstandort aufs Spiel setzt.

Die Gegenthese geht ebenfalls davon aus, daß die aktuelle Diskrepanz von Wirtschafts- und Bevölkerungsstruktur die Folge des raschen Wandels der Frankfurter Wirtschaft ist, nimmt aber an, daß der Strukturwandel der Frankfurter Wohnbevölkerung sich - mit zeitlicher Verzögerung - den geänderten Anforderungen des Frankfurter Arbeitsmarktes wird anpassen können. Nicht eine sich zuspitzende soziale und sozialräumliche Polarisierung sei zu erwarten, sondern eine - zeitlich verspätete - Anpassung nach "oben" auch bei den ärmeren Schichten und städtischen Regionen. Dieser Angleichungsprozeß werde unter ungestörter Weiterentwicklung städtischer Modernisierung am günstigsten verlaufen und bedürfe alles in allem keiner besonderen zusätzlichen kommunalen Interventionen.

Einige Zahlen und Daten sollen auch hier die Schwierigkeiten verdeutlichen, zur Zeit halbwegs begründet zwischen diesen alternativen Scenarien zu unterscheiden:

1. Ohne Zweifel ist die enorme Diskrepanz von Wirtschafts- und Bevölkerungsstruktur der zentrale Krisenpunkt der Frankfurter Entwicklung und die wichtige Quelle der Frankfurter Armutsentwicklung. Schon Anfang der achtziger Jahre hatten von den rund 300000 Beschäftigten, die sowohl in Frankfurt wohnten als auch arbeiteten, nur sieben Prozent hochqualifizierte Berufe, die Hälfte arbeitete auf mittlerer und 44 Prozent auf einfacher Qualifikationsebene. Bei den Berufseinpendlern aus dem Umland dagegen arbeiteten nur sechs Prozent auf einfacher Qualifikationsstufe und 21 Prozent hatten einen hochqualifizierten Arbeitsplatz (22). Ende der achtziger Jahre gilt, so ein Papier der Frankfurter I.G. Metall: "Während zwei Drittel der oberen Einkommensbezieher, die in Frankfurt ihren Arbeitsplatz haben, im Umland wohnen, leben die unteren zwei Drittel innerhalb der Stadt. Die Arbeitslosigkeit und die schlechten Jobs nehmen mit der Nähe zum Stadtzentrum unter der Wohnbevölkerung - mit fast mathematischer Genauigkeit - zu" (23). Unklar aber ist, wie sich diese Diskrepanz von Angebot und Nachfrage auf dem Frankfurter Arbeitsmarkt entwickeln wird. Die von Stadtsoziologen für die achtziger Jahre erwartete "ausgewogene Urbanität" eines neuen "vielfältigen Nebeneinanders von Arbeiten, Wohnen und Freizeit in der Stadt", läßt nach Peter Bartelheimer in Frankfurt noch auf sich warten.

2. Die Pendlerströme sind eine schwere ökologische Belastung - und damit natürlich auch eine finanzielle - für Frankfurt. Zwischen 1950 und 1987 wuchs die Zahl der Einpendler auf das Vierfache, von 70500 auf 283500; der Anteil der Berufseinpendler an den in Frankfurt Beschäftigten stieg von etwa 24 Prozent (1950) auf etwa 46 Prozent (1987). Doch dieser immense Strom von Berufseinpendlern wäre nicht wesentlich geringer bei einer sehr viel günstigeren Angepaßtheit der Frankfurter Wohnbevölkerung an den Frankfurter Arbeitsmarkt (rein rechnerisch würde eine l00prozentige Vollbeschäftigung in Frankfurt die Zahl der Berufseinpendler kaum um 5 Prozent senken). Das ökologische Problem dieser Pendlerströme und das finanzielle Problem ihrer verkehrstechnischen Bewältigung werden ergänzt und verschärft durch die spezifische berufliche Zusammensetzung der Einpendler: Diese Arbeitseliten haben eine extrem niedrige Bereitschaft, auf öffentliche Verkehrsmittel umzusteigen oder Fahrgemeinschaften zu bilden. Die Hauptursache der hohen Einpendlerströme ist die große Arbeitsplatzdichte in Frankfurt, ein Ergebnis der Wirtschaftsentwicklung nach 1950: In den fünfziger Jahren wuchs die Zahl der in Frankfurt Beschäftigten doppelt so stark wie die der Einwohner, die Zahl der Einpendler wuchs um etwa 65000. In den sechziger Jahren nahm bei sinkender Einwohnerzahl die Zahl der Beschäftigten weiter zu, die Einpendlerzahl wuchs noch einmal um etwa 65000. In den Jahren zwischen 1970 und 1987 ging die Frankfurter Einwohnerzahl weiter zurück, die Zahl der Arbeitsplätze in Frankfurt aber stieg leicht an, die Einpendlerzahl wuchs in diesen Jahren um etwa 85000, also im jährlichen Durchschnitt etwas langsamer als zuvor. Zwischen 1987 und 1990 aber wuchs die Zahl der in Frankfurt Beschäftigten wieder rascher, um ca. 25000, die Zahl der Einpendler aber eskalierte unvergleichlich schnell, von 258000 (1987) auf etwa 304000 Berufseinpendler drei Jahre später, eine durchschnittliche Zunahme von jährlich mehr als 15000, dreimal so hoch als in den Jahren zwischen 1970 und 1987 (24). Nimmt man diese jüngsten Entwicklungen der Pendlerströme als Indikator, so wäre sehr wohl eine krisenhafte Eskalation der Disparitäten zwischen Wirtschafts- und Bevölkerungstruktur in Frankfurt identifizierbar; fraglich aber ist, ob die Entwicklung der Pendlerströme wirklich so gedeutet werden kann: Sicher müssen die ökologischen und ökonomischen Kosten der Pendlerströme als Modernisierungskosten angesehen werden, zwei Argumente aber sprechen dagegen, eine exquisite Sonderstellung Frankfurts anzunehmen (25). Die Tatsache, daß Frankfurt, absolut gesehen, mehr Einpendler hat als die halbwegs vergleichbaren Städte Hamburg, München, Köln usw. könnte schlicht auf die historischen Bedingungen zurückzuführen sein, die es der freien Reichsstadt - eingeengt durch die Landesgrenze - weniger möglich machten, sich flächenmäßig ungehindert auszudehnen. Die Frankfurter "Schlafstädte" (deren versicherungspflichtig Beschäftigte zu mehr als 50 Prozent nach Frankfurt pendeln) liegen alle unmittelbar an der Grenze der Stadt (Schwalbach, Liederbach, Kriftel, Hattersheim, Walldorf-Mörfelden, Maintal, Niederdorffelden, Bad Vilbel). 75 Prozent der Einpendler Frankfurts kommen aus den umliegenden Gemeinden (mit einer Auspendlerquote nach Frankfurt zwischen 25 und 60%). Ein zweites, relativierendes Argument verweist darauf, daß die Frankfurter Einpendlerquote mit 59,7 Prozent noch unter dem Durchschnitt der 13 hessischen "Einpendlerstädte" liegt, nach beispielsweise Limburg, Gießen, Darmstadt, Fulda und Hanau, wo auf 100 Beschäftigte zwischen 72 und 64 Einpendler kommen.

3. Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Frankfurt ist ein weiterer wichtiger Indikator. In den Rezessionsjahren 1973 bis 1975 und 1980 bis 1983 wuchs in Frankfurt die Arbeitslosigkeit wesentlich stärker als im bundesrepublikanischen Durchschnitt, ein erster Hinweis auf strukturelle Faktoren, die die konjunkturellen verstärkten. Mit 7,9 Prozent lag 1985 im Hauptamt Frankfurt die Arbeitslosenquote deutlich über der in den anderen Arbeitsamts-Dienststellen im Umland - und diese Differenz blieb, trotz sinkender Arbeitslosigkeit (am 30.9.1990 betrug die Arbeitslosenquote in Frankfurt 5,8%, im Umland 3,8%), ebenfalls ein Hinweis auf frankfurt-spezifische Strukturprobleme. Die nur schwache Abnahme der Arbeitslosenquote (von 7,9 auf 5,8%) in fünf Jahren Hochkonjunktur ist an sich schon ein alarmierendes Zeichen; es wird geradezu beunruhigend, realisiert man, daß möglicherweise der größte Teil jener, die aus der Arbeitslosenstatistik verschwunden sind, in die Statistik der Sozialhilfeempfänger abgewandert ist: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger nämlich wuchs in Frankfurt zwischen 1984 und 1989 von 43689 auf 55214. Da 1984 etwa 25 Prozent (10922), 1989 dagegen 40 Prozent (22087) der Sozialhilfeempfänger wegen Arbeitslosigkeit von Sozialhilfe abhängig waren, kann ernsthaft von einem Abbau der strukturellen Arbeitslosigkeit bis zum Ende der achtziger Jahre nicht geredet werden: 1989 waren im Arbeitsamtsbezirk Frankfurt 30273 Arbeitslose gemeldet und etwa 22087 Arbeitslose verbargen sich in der Sozialhilfestatistik.

In die gleiche Richtung weist die Entwicklung der durchschnittlichen Dauer der Arbeitslosigkeit von 5,4 Monate (1981) auf 11 Monate (1987). Auch die Zahl der Langzeitarbeitslosen erhöhte sich von 8,8 Prozent (1980) auf über 25 Prozent zehn Jahre später. Ein weiterer, wichtiger Hinweis auf die Strukturprobleme des Frankfurter Arbeitsmarkts ist das Verhältnis von Arbeitslosen zu offenen Stellen - bei allen Arbeitsmarktgruppen ist das Angebot offener Arbeitsstellen je 100 Arbeitsloser in Frankfurt deutlich höher als im Bundesdurchschnitt. So kam im September 1989 in wichtigen Frankfurter Wirtschaftsbereichen auf jede offene Stelle kaum mehr als ein Arbeitsloser. Das heißt, daß in Frankfurt seit einigen Jahren beides herrscht: Vollbeschäftigung und eine relativ hohe, wenn auch leicht sinkende, Arbeitslosigkeit. Wie schwach der Bezug der Arbeitslosigkeitsentwicklung zur wirtschaftlichen Hochkonjunktur ist, zeigen die Zahlen für 1990. In diesem Jahr wuchs die Zahl der versicherungspflichtigen Beschäftigten in Frankfurt um fast 15000, die Zahl der Arbeitslosen dagegen ging nur um etwa 2000 zurück. Die offenen Stellen wuchsen um ca. 1000, die Zahl der Stellenvermittlungen nahm um mehr als 7000 zu (26). Im Kontext einer höchst dynamischen Wirtschaftsentwicklung - gleichsam auf der Spitze eines starken Wirtschaftsbooms - sind Arbeitslosen- und Sozialhilfequoten beunruhigend inflexibel und lassen für möglicherweise anstehende rezessive Wirtschaftsphasen Schlimmes befürchten. Aber auch hier muß es vorläufig ungeklärt bleiben, ob die Annahme einer sich verschärfenden Polarisierung in Arm und Reich aufgrund der Arbeitsmarktentwicklungen zutrifft. Die nicht übersehbaren Verbesserungen der Jahre 1990 bis 1992, was die Arbeitslosenquote anbelangt, die Vermittlungszahlen und die offenen Stellen, müssen wohl mit dem Hinweis auf den fast "überhitzten" Boom im Kontext der DDR-Auflösung relativiert werden.

Vor allem aber muß bei der Interpretation der Arbeitslosenentwicklung berücksichtigt werden, daß eine bestimmte Sondergruppe der in Frankfurt Wohnenden und Arbeitenden vor allen anderen betroffen ist: die ausländischen Frankfurter, die im sekundären Sektor versicherungspflichtig beschäftigt sind und waren: Zwei Tendenzen kumulierten hier, der Beschäftigtenabbau im sekundären Sektor Frankfurts auch nach dem Konjunktureinbruch 1980-83 und der besondere Abbau niedrig qualifizierter Beschäftigter, ebenfalls nach 1983 sich fortsetzend. Nahm zwischen 1980 und 1990 die Zahl der versicherungspflichtig Beschäftigten in Frankfurt um 4,9 Prozent zu, so gewannen die Deutschen in dieser Zeit +8,7 Prozent, während die Ausländer -14,3 Prozent verloren. Entsprechend unterschiedlich entwickelten sich die Arbeitslosenquoten bei Deutschen und Ausländern in den achtziger Jahren. In den letzten drei Jahren jedoch haben Deutsche wie Ausländer gleich hohen Anteil am Abbau der Arbeitslosigkeit: Zwischen Mitte 1988 und Mitte 1991 ging die Zahl der Arbeitslosen im Arbeitsamtsbezirk Frankfurt a.M. insgesamt um 8500 (-23,5%) zurück, "bei den ausländischen Arbeitslosen um fast 2000 (-23%) (27). Auch sozialräumliche Spaltungen sind statistisch nachweisbar. So hatten 1987 folgende Frankfurter Stadtteile überdurchschnittlich hohe Arbeitslosenquoten: Bahnhofsviertel (12,9%), Gutleutviertel (11,7%), Gallusviertel (10,0%), Innenstadt und Preungesheim (9,9%) und Nordend-O. (9,1%). Zwischen 1970 und 1987 gingen - bei einem durchschnittlichen Wachstum der Beschäftigtenzahlen in Frankfurt (+2,5%) in folgenden Stadtteilen die Beschäftigung stark zurück: Niederursel (-64,5%), Bahnhofsviertel (-31,2%), Gallusviertel (-30,1%), Ostend (-27,1%), Nordend-O. (-17,4%) und Fechenheim (-15,5%) (28).

4. Zwar ist mit einer eskalierenden Armutsentwicklung unter Bedingungen eines wirtschaftlichen Abschwungs zu rechnen, die Entwicklungslinien auf dem Arbeitsmarkt der letzten 5 Jahre aber - unter Bedingungen des Wirtschaftsbooms - belegen eine derartige Eskalation nicht. Eine kurze Darstellung der Sozialhilfeabhängigkeit in Frankfurt soll die Offenheit der gegenwärtigen Situation belegen - aber auch die hohen Risiken für den Fall eines Wirtschaftsabschwungs. Zwischen 1980 und 1989 nahm die Sozialhilfeempfängerquote (Zahl der Sozialhilfempfänger je 1000 Einwohner) stark zu (von 58 auf 87; +29), stärker als in Bund und Land (von 34 bzw. 35 auf 53 bzw. 54; +19); schwächer aber als z.B. in Offenbach (von 66 auf 126; +60) und Kassel (von 53 auf 116; +63) (29). Eine Differenzierung der Daten zeigt deutliche soziale und sozialräumliche Spaltungen in Frankfurt. So ist die Sozialhilfeempfängerquote bei den deutschen Frankfurtern und Frankfurterinnen seit 1985/86 ziemlich stabil (bei 67); während bei den ausländischen Frankfurtern eine starke Zunahme dieser Quote vorliegt, bei den Männern von 71 (1986) auf 105 (1989), bei den Frauen von 77 (1986) auf 117 (1989). Die oben erwähnte "Umbuchung" von Arbeitslosen in die Sozialhilfestatistik gilt offensichtlich in erster Linie für die ausländischen Frankfurter (30). Für Frankfurt erklärt sich die besondere Sozialhilfedichte unter den Ausländern zum einen aus der Gruppe von anerkannten oder geduldeten Flüchtlingen, was die extrem hohen Quoten in Bonames (220), Niedereschbach (267), Eckenheim (145) und Preungesheim (125) bewirken dürfte; zum anderen aus der spezifischen Betroffenheit der ausländischen Arbeitnehmer durch den Strukturwandel der Frankfurter Wirtschaft, weshalb wohl in den Stadtteilen mit hohem ausländischen Arbeitnehmeranteil, wie z. B. im Bahnhofsviertel (68,1%) und im Gutleutviertel (53,7%), die Quote der ausländischen Sozialhilfeempfänger mit 119 bzw. 99 relativ hoch ist (31). Nun ist die Entwicklung der Sozialhilfeempfängerdichte sicher ein recht fragwürdiger, vor allem zu grober Indikator für die Armutsentwicklung. Es kann also ohne genauere Aufschlüsselung nur konstatiert werden, daß es zwar Hinweise auf soziale und sozialräumliche Spaltungen in Frankfurt gibt, von einer eskalierenden Polarisierung aber zu reden, erlauben die vorhandenen Daten m.E. kaum (32).

5. Die Entwicklungen auf dem Frankfurter Wohnungsmarkt gelten mittlerweile als deutlichster Beleg für die These einer sich zuspitzenden sozialen und sozialräumlichen Polarisierung - nicht nur in Frankfurt, sondern in allen prosperierenden Großstädten Westdeutschlands. Von 100000 Wohneinheiten ist die Rede, die jährlich bundesweit "durch Luxusmodernisierung und Umwandlung, Zusammenlegung oder Zweckentfremdung als preiswerter Wohnraum dem Markt verloren gehen" (33); eine "Explosion der Mieten" habe stattgefunden, die Mietbelastungen der Einkommen habe sich im Durchschnitt, verglichen mit den fünfziger Jahren, verdoppelt, beim unteren Fünftel der Einkommensbezieher sogar verdrei- oder vervierfacht (34). Der Wohnungsmarkt wird, so eine weitverbreitete Behauptung mittlerweile, zur eigenständigen Quelle von Verarmung, und nirgends gelte so deutlich wie hier die plakative Formel, nach der die Armen immer ärmer werden, weil die Reichen immer reicher werden. Will man Mietpreisbewegungen beurteilen, muß zwischen "Bestands"- und "Bewegungsmieten" unterschieden werden. So wuchsen beispielsweise in den alten Bundesländern zwischen 1989 und 1991 die Mieten bei "fortbestehendem Mietverhältnis" um 11 Prozent im Durchschnitt, bei Mieterwechsel in Neubauten dagegen um 31 Prozent, bei erstmals vermieteten Wohnungen um 36 Prozent und bei Mieterwechsel in Altbauten sogar um 41 Prozent (der allgemeine Preisanstieg lag bei 9%) (35).

Ein gewisser Indikator für die Dynamik der Mietpreisentwicklung auf dem Frankfurter Wohnungsmarkt ist die Differenz zwischen den "ortsüblichen Vergleichsmieten", die in den Mietspiegeln festgehalten werden und den Mieten, die bei Neuvermietungen und Mieterwechsel verlangt und bezahlt werden. Die Entwicklung der "Mietspiegel-Mieten" in Frankfurt verlief auf lange Sicht bisher etwa parallel zur Lohn- und Gehaltsentwicklung: zwischen 1974 und 1987 wuchsen die Mieten je nach Baualter und Wohnungsgröße zwischen 47 und 119 Prozent, wobei die kleinen (40 qm) und großen Wohnungen (120 qm) stärkere Mietsteigerungen hatten als die mittleren (60 qm). Auch in den fünf Jahren zwischen 1987 und 1992 stiegen die "ortsüblichen Vergleichsmieten" nicht dramatisch an - und nicht wesentlich stärker als die Einkommen: bei den Altbauwohnungen je nach Größe zwischen 14 und 35 Prozent, bei den nach 1948 gebauten Wohnungen zwischen 2 und 19 Prozent (36). Diese Mietspiegelpreise aber sind ein Mittel der politischen Marktregulierung; sie setzen sich aus Bestands- und Bewegungsmieten zusammen und folgen deshalb nur zäh und mit mehrjähriger Verzögerung der Preisentwicklung auf dem nichtregulierten Sektor des Wohnungsmarktes. Über die Miethöhe für Wohnungssuchende entscheidet nämlich nicht das Niveau der ortsüblichen Vergleichsmieten, sondern das Niveau der Mieten der auf dem Markt angebotenen Wohnungen, und es steht in Frage, ob es überhaupt noch Wohnungsangebote auf dem Mietspiegelniveau gibt. In Frankfurt sollen z.B. allein 1989 die Mieten für neuvermietete Wohnungen um 17,3 Prozent gestiegen sein, und als Anfang 1992 der neue Mietspiegel herauskam, hielt der Ring Deutscher Makler (RDM) ihn für "bereits heute völlig überholt": Eine Wohnung einfachen Standards koste eine Nettomiete von DM 10,- pro qm, für Wohnungen mit normaler Ausstattung liege der Preis bei DM 14,- (37) und für gut ausgestattete Mietwohnungen zwischen 80 und 100 qm liegen die Spitzenpreise bei über 24 Mark pro qm - in weniger guten Lagen am Rande der Stadt und im Vortaunus zwischen 12,- und 20,- DM (38). D.h. daß die Mieten auf dem "freien" Markt zwischen 50 und 100 Prozent über den "ortsüblichen Vergleichsmieten" - und möglicherweise 150 bis 200 Prozent über den Bestandsmieten bei alteingesessenen Mietern liegen; eine Differenz, die hohe Mietsteigerungsraten zur Zeit und, was den Mietspiegel anbelangt, in naher Zukunft verspricht.

Obwohl 1991 in Frankfurt 2902 neue Wohnungen bezugsfertig wurden (76 mehr als im Vorjahr), hat sich nach dem Urteil von Fachleuten die Lage auf dem Frankfurter Wohnungsmarkt weiter verschärft; schließlich befanden sich unter den 2494 privat finanzierten neuen Wohnungen fast nur Eigentumswohnungen und -häuser, während lediglich 408 öffentlich geförderte Wohnungen fertiggestellt wurden. Die Zahl der amtlich registrierten Wohnungssuchenden mit Anspruch auf eine Sozialwohnung steigt stetig, im Jahr 1991 von 11700 auf 12500 (39), während damit gerechnet werden muß, daß ein Großteil der 27518 Sozialwohnungen in Frankfurt, die bis ins Jahr 2000 aus der Mietpreisbindung fallen werden, dem Sozialwohnungsbestand verloren gehen (40). Die These von der zunehmenden Polarisierung gewinnt Plausibilität, wenn das Frankfurter Sozialamt mittlerweile bereits Familien mit einem monatlichen Nettoeinkommen zwischen 3000 und 4000 Mark mit Wohngeldzuschüssen unterstützen muß und der Sozialamtsleiter darauf hinweist, daß "inzwischen auch der gehobene Mittelstand in Gefahr (ist), von der Sozialhilfe abhängig zu werden". Die Zahl derer, die Mietzuschüsse der Sozialverwaltung erhalten, weil sie mit den Mieten im Rückstand sind und Kündigung droht, wuchs in den achtziger Jahren um rund 200 Prozent auf 3693 Personen im Jahr 1990 (41). Die Zahl der Wohngeldempfänger liegt seit 1986 stabil auf etwa gleicher Höhe, zwischen 22000 und 24000 Personen in Frankfurt, von denen die Hälfte Sozialhilfe-Empfänger sind. Die Entwicklung des Wohnflächenverbrauchs pro Person ist sicher nur ein grober Indikator für sozialräumliche Polarisierungen. Im gesamten Stadtgebiet wuchs dieser qm-Verbrauch je Person zwischen 1968 und 1987 von 25,8 qm auf 33,7 qm. Schon 1968 gab es hier deutliche Differenzen zwischen den Ortsteilen. So lagen Westend, Nordend-West und Dornbusch mit 30 qm pro Person am einen Ende; Zeilsheim, Bonames, Hausen, Gallusviertel und Sossenheim mit ca. 21 qm pro Person am anderen Ende. 1987 hatten Westend, Sachsenhausen, Dornbusch und Nordend-West den Höchstverbrauch mit ca. 40 qm pro Person; Gutleutviertel, Gallusviertel, Bahnhofsviertel, Zeilsheim und Sindlingen kamen auf den niedrigsten Wohnraumkonsum, mit ca. 28 qm pro Kopf. Der durchschnittliche prozentuale Zuwachs in den zwanzig Jahren lag bei 33 Prozent, wobei Bahnhofsviertel (+3%) und Gutleutviertel (+8%) deutliche "Verlierer" waren (42).

Eine Zwischenbilanz

Kein besonders deutliches oder gar vollständiges Bild hat sich ergeben, und die Frage nach dem Zusammenhang von städtischer Modernisierung und Armutsentwicklung brachte nur einige halbwegs gesicherte Befunde, immerhin aber begründete Annahmen und eine Reihe sinnvoller Untersuchungsfragen. Das ist nicht wenig für den Anfang, denn ganz am Anfang noch steht die Untersuchung von Armut in der reichen Metropole Frankfurt:

1. Es kann kaum ernsthaft bezweifelt werden, daß der städtische Modernisierungsprozeß in engem Zusammenhang steht mit der Armutsentwicklung in Frankfurt am Main, und daß eine prognosefähige Analyse diesen Zusammenhang stets im Auge haben muß. Inwieweit Armut (vorübergehende) Begleiterscheinung der Modernisierung ist, oder inwieweit sie deren Produkt ist (eine Frage von ganz praktischer Relevanz für die Schwerpunktsetzung kommunaler Politik), kann nur die Einzelanalyse dieses Zusammenhangs entscheiden (43).

2. Es kann ebenfalls als gesichert angesehen werden, daß Beschäftigungssystem und Arbeitsmarkt die wichtigsten Variablen sind, nach der Arm und Reich sortiert werden (44). Die Partizipationschancen hier entscheiden vorrangig, wenn auch nicht ausschließlich, über die Teilnahmebedingungen und -möglichkeiten in den anderen gesellschaftlichen Bereichen, sei es im Bildungssystem, auf dem Wohnungsmarkt oder in der politischen oder kulturellen Stadtöffentlichkeit. Die Bedeutung sogenannter "subjektiver" Faktoren, sei es von Individuen, sei es von sozialen Gruppen, als wichtige zusätzliche Bedingungen ihrer Partizipationschancen, darf jedoch eine Analyse der städtischen Armutsentwicklung nicht leugnen. Nur qualitative Untersuchungsverfahren dürften hier erfolgreich sein.

3. Die Annahme, daß der städtische Modernisierungsprozeß der vergangenen zwanzig Jahre tiefe soziale und sozialräumliche Spaltungen und Polarisierungen hervorgebracht hat, ist kaum noch bestritten; ebenfalls nicht, daß Armut sich räumlich konzentriert (als Folge sozialräumlicher Ausgrenzungstendenzen) und daß "Unterversorgungslagen in relevanten Lebensbereichen" (45) kumulieren. Dabei ist davon auszugehen, daß die traditionellen Grenzen zwischen Arm und Reich, Oben und Unten weiterhin (trotz allen Strukturwandels) Bestand haben, daß aber jede Armutsanalyse mit "neuen" Spaltungen und Polarisierungen rechnen muß.

4. Eine harte Polarisierungsthese, derzufolge die Reichen immer reicher und die Armen immer ärmer werden (und die breiten städtischen Mittelschichten sich zunehmend nach oben oder unten sortieren), läßt sich mit einigen Vorbehalten für die achtziger Jahre auch in Frankfurt nachweisen; daß in der langen Phase des wirtschaftlichen Aufschwungs alle (wenn auch die einen mehr als die anderen) "profitierten", kann wohl angesichts der quantitativen und (wahrscheinlich auch) qualitativen Dynamik der Armutsentwicklung nicht mehr einfach vorausgesetzt werden. Ob aber auch langfristig gilt, "daß der gegenwärtige Modernisierungsschub mit einer Vermehrung gesellschaftlicher Ungleichheiten, mit einer Zunahme der Armutspopulation sowie einer Vergrößerung des Armutsreservoirs (des Teils der Bevölkerung, der in Lebensumständen lebt, die nur geringfügig über der offiziellen Armutsgrenze anzusiedeln sind) verbunden ist" (46), ist für Frankfurt zwar nicht ausgeschlossen, aber auch nicht gesichert; unter den Bedingungen einer längeren wirtschaftlichen Rezession aber muß damit gerechnet werden.

5. Mit Sicherheit jedoch fand und findet eine "relative" Polarisierung von Arm und Reich statt, sind die Gräben zwischen den gut und besser Verdienenden einerseits und den "alten" oder "neuen" Armen, den wenig oder gar nicht Verdienenden, breiter geworden (47). Die Vier-Fünftel-Gesellschaft, die ein Fünftel in die Armut verdrängt, ist in Frankfurt möglicherweise schon realisiert. Gut zehn Prozent der städtischen Bevölkerung müssen absolut als "Modernisierungsverlierer" betrachtet werden, und zehn weitere Prozent sind in hohem Maße bedroht, in Armut abzusinken. Die Arbeits- und die Wohnungsmärkte Frankfurts zeigen Dynamiken mit hohem Armutsrisiko. Dabei lassen sich spezifische Risikogruppen identifizieren.

6. Jugendliche der unteren sozialen Schichten mit geringen Ausbildungschancen finden immer weniger adäquate Berufsmöglichkeiten in Frankfurt - der Strukturwandel der Frankfurter Wirtschaft hat für diese Gruppe den sozialen Aufstieg über eine mittlere berufliche Qualifikation deutlich verschlechtert. Die Frankfurter Jugendlichen aus den Familien der ehemaligen "Gastarbeiter" sind sicher eine Gruppe, bei der sich deshalb Armutsrisiken häufen. Gleiches gilt für die im sekundären Sektor beschäftigten ausländischen Erwachsenen, da die Fertigungsbereiche weiter schrumpfen werden. Die Gruppe alter, aus dem Arbeitsprozeß ausgeschiedener Frankfurter mit niedrigen Renten ist immer schon eine spezifische Armutsgruppe, sie wird zunehmend ergänzt werden durch die älteren Arbeitsmigranten (48). Die Reintegration von Langzeitarbeitslosen gelang schon unter Bedingungen des Wirtschaftsbooms kaum, bei wirtschaftlicher Rezession wird diese Armutsgruppe nicht nur rasch anwachsen, ihre Reintegrationschancen werden objektiv weiter sinken, so daß ganz neue Konzepte sozialer Politik hier notwendig werden. Zu rechnen ist mit einer wachsenden Gruppe berufstätiger Armer, schon jetzt wird man mit mehr als 20000 Beschäftigten in Frankfurt rechnen müssen, die in extrem schlechten und ungesicherten Arbeitsverhältnissen stehen.

7. All diese - eher traditionellen - Armutsgruppen haben offene Grenzen. Die krisenhafte Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt macht in breiten, mittleren Schichten eine Mietkündigung zur schweren ökonomischen und sozialen Bedrohung und kann längerfristig sehr gründlich diese Gruppen vergrößern. Die mit der Stadtmodernisierung verbundene Reorganisation städtischer Räume wird fast immer von Verdrängungsprozessen begleitet.Die Analyse der Frankfurter Armutsentwicklung muß sozialräumlich differenzieren; die anstehenden Modernisierungen und Sanierungen in den citynahen Stadtbereichen im Osten und Südwesten drohen den Prozeß der sogenannten Gentrification zu verstärken. In Frankfurt lebten 1987 etwa 9000 Alleinerziehende mit fast 12000 Kindern; ein Viertel etwa der Alleinerziehenden waren 1987 nicht erwerbstätig, 8,3 Prozent waren arbeitslos bzw. arbeitssuchend; 40 Prozent von ihnen bezogen Sozialhilfeleistungen. Mit fast 14 Prozent ist dies eine große Teilgruppe aller Frankfurter Sozialhilfeempfänger (49).

8. Der hier verwendete Armutsbegriff orientiert sich ganz traditionell noch am herkömmlichen Verständnis von Verarmung. Er beharrt darauf, daß die bekannten Formen und Quellen sozialer Ungleichheit noch immer gültig sind: Der Zugang zum Arbeitsmarkt und die Chancen dort entscheiden noch heute über die Grundmuster der Sozialstruktur. Doch muß jede Armutsanalyse respektieren, daß die modernen Großstädte längst schon - und möglicherweise zunehmend - neue Formen von Verarmung, Verelendung, Vereinsamung, hervorbringen, die nicht zwingend gebunden sind an die soziale Hierarchie von Einkommensbeziehern. Phänomene jugendlicher Gewalttätigkeit, von Drogenabhängigkeit und Alkoholismus, von zunehmenden Schlafstörungen, von Kindesmißhandlungen und wachsender Aggressivität im Straßenverkehr, von Fremdenfeindlichkeit, Depressionen und Allergien gewinnen zwar unter Bedingungen von Einkommensarmut oft besonders bösartige Formen, sie sind dennoch Hinweis darauf, daß die Kosten des städtischen Modernisierungsprozesses nicht nur ökonomische sind. Ein differenzierteres Konzept - wie das der inferioren Lebenslagen -, das "ökonomische, nichtökonomische und immaterielle Dimensionen" von Armut umfaßt (50), ist sicher angemessener, scheint aber zur Zeit jede Analyse noch zu überfordern.

9. Der städtische Modernisierungsprozeß bringt nicht nur einen tiefgreifenden Strukturwandel der Frankfurter Wirtschaft, des Frankfurter Wohnungsmarktes und der städtischen Räume mit sich. Mit ihm verändern sich die Bilder vom richtigen und falschen Leben, die Konzeptionen von Lebensverwirklichung und -planung. Die städtische Modernisierung erzeugt nicht nur Armut, sie verändert auch die Art und Weise, wie Armut wahrgenommen, bewertet, bearbeitet oder geleugnet wird. Es gibt auch einen Verschleiß moralischer Ressourcen, eine Verarmung, was soziale Verantwortlichkeit und Solidarität anbelangt.

10. Die Frage, ob der Modernisierungsprozeß in Frankfurt zu einer eskalierenden sozialen und sozialräumlichen Polarisierung führt, muß vorläufig wohl offen bleiben. Eher läßt sich eine andere Frage beantworten: Hat Frankfurt "die sieben fetten Jahre" eines dynamischen Wirtschaftsaufschwungs genutzt und jene Bedingungen materieller, institutioneller, personeller und informatorischer Art bereitgestellt, die nötig sind, um in den kommenden eher mageren Jahren in angemessener Weise die Probleme einer sich möglicherweise verschärfenden Armutsentwicklung zu bearbeiten? Nun hat Frankfurt diese Jahre für Vieles genutzt, unter anderem auch dafür, den größten Schuldenberg aller deutschen Großstädte aufzubauen (51); die Voraussetzungen aber für eine planende, präventive und umfassende kommunale Sozialpolitik wurden in dieser Zeit kaum verbessert. Jede Analyse der Armutsentwicklung muß deshalb die Analyse kommunaler Politik (nicht nur kommunaler Sozialpolitik) einschließen. Es bleibt abzuwarten, ob auch für Frankfurt die pessimistische Einschätzung Karl August Chassés zutrifft, "die vielfach und seit Jahren erhobene Forderung einer unabhängigen Sozial- bzw. Armutsberichterstattung scheint politisch derzeit chancenlos zu sein" (52).

Anmerkungen

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