Sozialpolitik in Frankfurt

Thesen für eine überfällige Reform

1. Nicht alles, aber weit mehr ist möglich als bisher

Kommunaler Sozialpolitik geht es schlecht. Veränderungen in der Wirtschaft, auf dem Arbeitsmarkt und in der Gesellschafts- und Sozialpolitik schlagen sich in den Städten nieder und engen den begrenzten Handlungsspielraum kommunaler Politik weiter ein. All das wird aber allzuleicht zum Vorwand für Resignation und bloße Sparpolitiken, die Perspektive bleibt auf eine mehr oder weniger effektive Problemverwaltung beschränkt. Kommunale Sozialpolitik kann nicht alles, aber vieles ändern und sicherlich viel mehr, als sie bisher in Frankfurt am Main überhaupt versucht hat.

2. Nicht nur Verfahren und Organisationsformen, auch die Politik muß erneuert werden

Auch hier in der Stadt sollte also die gegenwärtige Krise als Chance genutzt werden, um vor Ort bessere Sozialpolitik zu machen - sowohl im Hinblick auf die Ziele und Schwerpunkte als auch auf Organisation, Mittel und Methoden. Die mittlerweile allseits populären und ins Zentrum vieler sozialpolitischer Diskussionen rückenden Forderungen nach einem effizienteren Mitteleinsatz und einer Verwaltungsmodernisierung sind unumgänglich, aber nicht erstrangig.

Ohne sie können sozialpolitische Neuorientierungen nicht erfolgreich sein, aber sie können derartige inhaltliche Neuorientierungen auch nicht - wie es heute oft der Fall zu sein scheint - ersetzen. Um aus der Defensive in die Offensive zu gelangen, muß lokale Sozialpolitik Erfolge nachweisen und ihre eigenen Verfahren und Strukturen positiv ausweisen können.

Dabei kann es aber nicht nur um solche Erfolge gehen, die Stadtsäckel und Steuerzahlerinnen zugute kommen. Angesichts des erstrangigen Problems einer sich verfestigenden Ausgrenzung sind Modelle von Sozialpolitik und Sozialer Arbeit gefragt, die im Kern und an den Rändern der heutigen Stadtgesellschaft ansetzen und wirksam sind.

3. Empowerment statt bloßer Versorgung. Eine Politik, die Eigen- und Mitverantwortung fordert

Gegenwärtig fehlt es in der lokalen Sozialpolitik vielfach an überzeugenden Leitbildern; Ziele und Formen Sozialer Arbeit sind noch allzuoft geprägt durch Versorgungsmentalität, Konzentration auf die Schwächen der Klientinnen, damit einhergehende autoritative und passiv machende Strukturen, die auch negativ auf die Motivation der Mitarbeitenden zurückwirken. Leistungen und Dienste sollten mehr als bisher

  • bei den Ressourcen und Fähigkeiten der Bürgerinnen und Kundinnen ansetzen;
  • mehr Hilfe zur Selbsthilfe geben;
  • Klientinnen und Bürgerinnen als Partner in einem gemeinsamen Prozeß der Problembewältigung auch zur Selbstverantwortung und zu solidarischen Eigenbeiträgen ermutigen.

Auch bei besonders bedürftigen, beeinträchtigten und benachteiligten Personen sollte Soziale Arbeit zu einer weitgehenden Normalisierung ihrer Lebensumstände beitragen. Diese Maxime sollte in einer Drogenpolitik, die vor allem den sozialen Wiedereinstieg erleichtern will, ebenso gelten, wie in einer Altenhilfepolitik, die auch besonders Hilfebedürftige in den Alltag zurückholen, statt sie davon "fürsorglich" ausschließen will. In vielen Feldern, so dem der Sozialhilfe, kann das durchaus einschließen, Hilfen als Verträge auf Gegenseitigkeit zu konzipieren, die auch Ansprüche auf Mitwirkung und Gegenleistungen (Arbeit und Ausbildung) beinhalten.

Für Sozialpolitik in dieser Perspektive sind Wahl- und Selbstbestimmungsmöglichkeiten der betroffenen Menschen und der Ruf nach mehr Eigenverantwortung und Eigenbeiträgen, also Prinzipien, die heute gemeinhin zur Markierung gegensätzlicher Standpunkte dienen, durchaus miteinander zu vereinbaren.

4. Individualismus und Gemeinsinn - eine Politik, die Selbsthilfe, Gemeinwohlorientierung und Solidarität fordert

Sozialpolitik muß mehr als bisher lernen, sich gegenüber einer Ideologie zur Wehr zu setzen, die eine Auseinandersetzung mit den Bürgerinnen gar nicht mehr führen und Politik darauf reduzieren will, die Akzeptanz von Kundinnen zu erwerben. Markt- und betriebswirtschaftliche Anleihen werden dort zur Ideologie, wo entsprechende Konzepte nur noch professionelle Anbieter hier und einzelne Konsumentinnen dort kennen. Damit fehlen Sprache und Begriffe für all die Formen im breiten Feld zwischen den Anbietern professioneller Sozialer Arbeit und den einzelnen Konsumentinnen, die davon zeugen, daß Individualismus und Gemeinsinn sich nicht ausschließen -jene auch in Frankfurt breite Kultur von Initiativen, Vereinen und Projekten.

Derartige Initiativen zeigen, daß der Sozialsektor zwar Märkte kennt, sich aber nicht auf einen Markt reduzieren läßt und sie zeigen, wie wichtig Selbsthilfe, Solidarität und Gemeinschaftszugehörigkeit dort sind, wo es nicht um flüchtige Kundinnenkontakte geht, sondern um die Herstellung und das Wachsen stabiler Hilfen und Unterstützung, nicht um Shopping mit Preisvergleich, sondern um Vertrauensbeziehungen, in denen Qualitäten weniger als anderenorts strikt meßbar und verrechenbar sind. Seit jeher hat sich hier die Förderung gemeinwohlorientierter und solidarischer Träger, Initiativen und Vereinsbildungen und der mit ihnen verknüpften Formen des freiwilligen Engagements als in vieler Hinsicht staatlicher Versorgung und kommerziellen Angeboten überlegene Alternative erwiesen.

Eine derartige Förderung von Fermenten der "Bürgergesellschaft" macht folglich einen Unterschied zur langen Tradition vereinnahmender Förderung von "Freien Trägern", deren Besonderheit gegenüber anderen Anbietern nicht mehr bedacht wird. Und eine erneuerte lokale Sozialpolitik muß sich auch unterscheiden von der bisherigen Initiativen- und Selbsthilfeförderung, die halbherzig bleibt, soweit sie derartige Initiativen oft nur als verzichtbare Zusätze behandelt, die man sich in finanzpolitisch harten Zeiten nicht mehr leisten kann. Sie muß den Mut haben, diese neuen Ansätze, in denen auch viel freiwilliges Engagement steckt, als ernstzunehmende - mitunter bessere und preiswertere - potentielle Alternativen zum Status quo der herkömmlichen Angebote und Trägerschaften zu begreifen.

5. Eine Bestandsaufnahme ist überfällig

Lokale Sozialpolitik ist für solche Aufgaben auch deshalb schlecht gerüstet, weil sich ihr Aufgabenbestand und ihre Regeln in erster Linie als Addition und Schichtung politischer Ad-hoc-Entscheidungen aus vielen Jahrzehnten darstellt; sie beziehen sich auf Problemlagen, die so nicht mehr existieren, verfehlen aber oft neue Aufgaben. Immobilität, Inkonsistenz und teilweise auch die Finanzierung von Einrichtungen mit einem grotesken Mißverhältnis von Aufwand und Ergebnis sind typische Begleiterscheinungen dieser Entwicklungen im sozialen Bereich. Statt eines nutzorientierten Wettbewerbs herrscht vielfach die bloße Konkurrenz um Fördermittel in einem System, das an Kosten und nicht an Wirkungen orientiert ist. Wo aber Leistungs- und Effizienzkriterien fehlen und zumeist nicht einmal Kostenvergleiche möglich sind, politisieren sich Förderentscheidungen im negativen Sinn. Notwendig ist vor diesem Hintergrund eine externe und interne Evaluation und Aufgabenkritik, die auf unabhängige Expertise von außen bauen, das Fachwissen der Professionellen nutzen und sich mit ihren Ergebnissen einer öffentlichen Diskussion stellen sollte. Auf dieser Grundlage können Schwerpunkte und Umrisse für veränderte Konzepte entwickelt werden.

6. Nicht mehr Staat, sondern mehr Politik: Stärkung einer Vielfalt von Trägern und Angeboten als Teil einer Bürgergesellschaft

Lokale Sozialpolitik sollte Eigeninitiative, praktische Mitverantwortung und Solidarbereitschaften zunächst einmal anregen, fördern und kultivieren. Erst auf dieser Grundlage können diese für eine weniger etatistische und stärker bürgergesellschaftlich ausgerichtete Sozialpolitik auch als ein wesentlicher Faktor konzeptionell eingeplant und genutzt werden. Für den kleinen, aber bedeutsamen Unterschied zwischen einer Politik, die auf diese Weise mit Solidaritäten, Eigen- und Mitverantwortung rechnet und einer Politik, die diese Potentiale lediglich instrumentalisiert, haben nicht zuletzt die Bürger selbst ein feines Gespür. Politik in diesem Sinne sollte in Frankfurt also

  • endlich ein unbürokratisch verwaltetes Budget für Bürgerinneninitiativen einrichten, damit deren oft wichtige Vorhaben, etwa bei der Kinderbetreuung oder im Wohnumfeld, nicht an dem Fehlen meist bescheidener, aber unabdingbarer öffentlicher Zusatzmittel scheitern;
  • die Förderung Freier Träger und den jeweiligen Mittelumfang davon abhängig machen, daß deren Programme zur Personalentwicklung auch ergänzende Programme zur Stärkung freiwilliger Mitarbeit und gesellschaftlicher Verankerung (Spenden und Sponsoring) einschließen;
  • unbürokratische Wege öffnen, um die Eigeninitiative von Partnern in Dienstleistungsbereichen wie Schulen, Kindergärten, Krankenhäusern, Sozialstationen und Heimen zu fördern; das hohe Maß an Mitarbeit und Mitverantwortung von Familien, Eltern und Angehörigen, von dem das Funktionieren dieser Einrichtungen ohnehin abhängt, muß sich endlich niederschlagen in aktiven Mitgestaltungsmöglichkeiten, so daß durch kooperative Lösungen mit den vorhandenen, begrenzten Mitteln mehr erreicht werden kann;
  • sowohl Innovation und Alternativen fördern, als auch Erprobtes einbeziehen und übernehmen. Vorhandenen kleinteiligen Initiativen und Vereinigungen im sozialen Bereich sollten bestandsichernde Garantien gegeben werden und die Möglichkeit, mit Leistungsvereinbarungen dort Aufgaben zu übernehmen, wo bisherige Angebote versagt oder sich als vergleichsweise weniger wirksam erwiesen haben;
  • last not least auch der sozialpolitischen Rolle des privatwirtschaftlichen Bereichs mehr Augenmerk widmen. Das gilt nicht nur für die Förderung betrieblicher und betriebsnaher sozialer Einrichtungen, sondern auch für Projekte und Aushandlungen mit privaten Investoren; wer bestimmte - durch städtische Politik hergestellte - Standortvorteile nutzen will, sollte auch für soziale Belange zur Kasse gebeten werden können.

7. Weniger Mischmasch: die Zuständigkeiten und Aufgaben der Beteiligten müssen neu geordnet werden

Lokale Sozialpolitik krankt an einer unübersichtlichen Gemengelage von politischen Strukturen und Entscheidungen, parteipolitischen Sonderinteressen, Strategien der Fachverwaltungen sowie der Einflußnahme gut organisierter Interessen bei Überwiegen der Eigeninteressen einzelner Träger und Berufsgruppen. Das System in seinem gegenwärtigen Zustand belohnt partei-, professions- und trägeregoistisches Verhalten, und es bietet kaum Anreiz und Unterstützung für kooperative, bürger- und reformorientierte Strategien. Hier herrscht Versäulung und nicht Vernetzung. Die damit verbundenen undemokratischen, unsozialen Formen von Bevorzugung, Benachteiligung und Ausgrenzung bestimmter Gruppen von Klientinnen und Trägern sowie entsprechend fragwürdige Formen der Mittelverwendung müssen eingedämmt werden. Dafür sind einige Grundsätze besonders wichtig:

  • Erforderlich ist eine deutlichere Trennung zwischen Politik, öffentlicher Verwaltung, den Trägerorganisationen Sozialer Einrichtungen und Dienste und einschlägigen Interessenvertretungen.
  • Parlamentarische Politik und Kontrolle sollte gestärkt werden durch Konzentration auf politische Programme und Grundsatzentscheidungen. Eine immer wieder zu beobachtende negative parteipolitische Politisierung der Alltagsgeschäfte Sozialer Arbeit ist das Gegenteil einer Politik, die innerhalb strategischer Vorgaben den Professionellen und unmittelbar Beteiligten Freiräume und Eigenverantwortung garantiert.
  • In diesem Rahmen obliegt der Sozialverwaltung und ihren Abteilungen die Ausarbeitung von Aufgabenprogrammen, des Handlungsrahmens und der Regeln, innerhalb derer Freie und andere Träger Dienste, Hilfen und Einrichtungen betreiben, reformieren und neu entwickeln. Beteiligungsstrukturen bei der Entscheidungsfindung sollten weit stärker als bisher bürgerinnennah sein, also die Interessen der Bürgerinnen und der unmittelbar Betroffenen im jeweiligen Bereich spiegeln, auf deren Mitarbeit man angewiesen ist.

Eine wichtige Konsequenz dieser Neubestimmung und Aufwertung der kommunalen Sozialpolitik als Regeln setzender, Anstoß und Rückhalt gebender, organisierender und moderierender Institution ist die Überprüfung von Bereichen, in denen bis jetzt Kräfte und Ressourcen gebunden sind. Wo eigentlich macht die traditionelle Rolle der Stadt als Eigentümerin und Betreiberin von sozialen Angeboten und Einrichtungen - auch über stadtnahe Vereine u.ä. - noch wirklich Sinn?

8. Ausrichtung auf die Bürgerinnen und nicht zuerst auf die Finanziers: eine Neuordnung des Wettbewerbs sozialer Träger ist nötig

Insbesondere Monopolstellungen und bedingungslos gewährte Rechte und Anbieterpositionen, das Fehlen von Wettbewerb und einer entwickelten Kultur von Vertragsbeziehungen bei der Wahrnehmung von sozialen Angeboten im öffentlichen Auftrag wirken in vielen Bereichen lähmend und erstarrend auf die Kultur der Einrichtungen und Dienste. Deshalb sollten alle Möglichkeiten ausgenutzt werden, um

  • einen Wettbewerb von Anbietern sozialer Leistungen zu fördern, der offen und zugleich geregelt ist. Aufgabe der öffentlichen Verwaltung und der Politik sollte es dabei sein, Rahmenbedingungen und Ziele so zu setzen, daß dieser Wettbewerb sich auf Dienstleistungsqualität und Kosteneffizienz bezieht, statt wie bisher auf eine Rivalität um öffentliche Töpfe ausgerichtet zu sein.
  • Aufgaben- und Monopolstellung nur durch Ausschreibungen zu vergeben, die Vergabe an sachliche und zeitliche Bedingungen zu binden und helfen sicher zu stellen, daß öffentliche und Nutzerinneninteressen gewahrt bleiben. Das gilt nicht nur für Formen des "Contracting out" an Freie oder privatwirtschaftliche Träger, sondern auch für die Vergabe von Aufgaben in der Verwaltung selbst.

Eine stärker unternehmerisch und innovativ orientierte Sozialpolitik, die dem Wettbewerb verschiedener Lösungen und Angebote sowohl in der Politik wie auch bei den Bürgerinnen mehr Raum gibt, darf jedoch nicht verwechselt werden mit rein ideologischen, allein in den Vorstellungen und Begriffen von Markt und Privatwirtschaft befangenen Konzepten. Insgesamt geht es um einen geregelten und austarierten Pluralismus, bei dem sich die unterschiedlichen Stärken privatwirtschaftlicher und gemeinnütziger Anbieter, öffentlicher professioneller Dienste und der Hilfe in Familie und Nachbarschaft möglichst gut ergänzen und die jeweiligen Schwächen in Schach gehalten werden. Es geht um Kombinationen von durch eine ordentliche Stadtverwaltung garantierten Rechten und Sicherheiten, der Bürgerinnennähe kleiner freier Träger, der schnellen Reaktionsfähigkeit kommerzieller Angebote und der Unterstützung der Rolle von Familien und kleinen Netzen für persönliche Hilfen.

9. Welche Qualität zu welchen Kosten? Nötig ist eine stärkere öffentliche und private Kontrolle Sozialer Arbeit, Dienste und Einrichtungen

Um mehr öffentliche Kontrolle und mehr individuellen Einfluß der Bürgerinnen und Nutzerinnen herzustellen, sollte die Sozialverwaltung stärker als bisher Angebote zur Information und Beratung entwickeln und sich für Aufgaben der Evaluation und Qualitätskontrolle qualifizieren. Dabei muß sie aber nicht nur offenlegen, von welchen Qualitätskriterien sie sich bei der Auswahl von Anbietern und Angeboten leiten läßt. Es geht auch darum, das eigene Finanzgebaren und die Kostenstrukturen der Träger und Anbieter berechenbarer werden zu lassen, offenzulegen und so weit vergleichbar zu machen, daß Entscheidungen zugunsten bestimmter Projekte, Programme und Träger sowie deren Überprüfung und Veränderung sozial und finanzpolitisch begründet werden können.

10. Wer sich nicht in Gefahr begibt...

Unsere Thesen wollen eine bestimmte Denk- und Handlungsrichtung umreißen, nicht ein ausgewogenes Problempanorama bieten. Sie heben mit Nachdruck hervor, was in vielen sozialpolitischen Vorschlägen und Kritiken zu kurz kommt. Dabei ist uns bewußt, daß hier vorgeschlagen wird, als Spannung offen- und auszuhalten, was bislang oft als unvereinbar galt:

  • Fragen von mehr Dienstleistungsqualität und Eigenverantwortung, wie sie im Kern der Gesellschaft anstehen und gleichzeitig auch Fragen einer verstärkten und besseren Hilfe für die an den Rand gedrängten Bürgerinnen;
  • mehr Raum für Individualismus und Gemeinsinn;
  • der Ruf nach dem Rechenstift und nach mehr Kontrolle, aber gleichzeitig auch die Suche nach Wegen, Soziale Arbeit zu humanisieren und näher bei Betroffenen, Familien und Nachbarschaften zu verorten;
  • die Stärkung des Wettbewerbs mit gleichen Rechten auch für privatwirtschaftliche Anbieter und gleichzeitig auch die Suche nach Politiken und Förderbestimmungen, die dem besonderen Wert gemeinnütziger Initiativen und Träger gerecht werden;
  • eine Stadtpolitik, die mehr Initiative zeigt, politisch aktiver wird, und die gleichzeitig auch bereit ist, sich aus einzelnen Feldern der Trägerschaft und Versorgung zurückzuziehen.

Die Gefahren einer solchen Perspektive sind offensichtlich und zahlreich. Wo aber läge eine realistische Alternative, die weniger risikoreich ist und mehr versprechen könnte?

Mitglieder des "Arbeitskreises Sozialpolitik" der "Sozialpolitischen Offensive Frankfurt am Main" und Autoren dieses Thesenpapiers sind: Prof. Dr. Adalbert Evers, Dr. Thomas von Freyberg, Dr. Karl Koch, Jürgen Lilischkies, Dr. Hejo Manderscheid und Karsten Petersen.